国鉄改革を政治課題の最前線に押し上げたのが、1980年代前半の第二次臨時行政調査会（土光敏夫会長）と、それを強力に推進した中曽根康弘内閣です。「増税なき財政再建」を掲げた中曽根首相にとって、電電公社や専売公社と並ぶ三公社民営化の総本山が国鉄でした。
改革の最大の障壁となったのが、強固な組織力を持っていた労働組合の存在です。最大組合であった国労（国鉄労働組合）は分割民営化に絶対反対の姿勢を崩さず、ストライキや遵法闘争を繰り返しました。これに対し、当局側との協調路線へ舵を切った動労（国鉄動力車労働組合）との間で激しい路線対立が勃発します。
現場では組合員の切り崩しや配転をめぐる苛烈な労使紛争が繰り広げられました。さらに、過剰に膨れ上がっていた約27万人規模の職員をどうスリム化するかという国鉄余剰人員問題は深刻を極め、希望退職の募集や他省庁・関連企業への出向あっせんなど、多くの現場職員を巻き込む痛みを伴いながら改革は進められました。
